24 時間運用、本格的な海上空港および国内・国際の乗り継ぎの利便性をうたい文句に、関西国際空港(関空)が熱狂をもって開港したのは1994 年のことであった。干支(えと)が一回りした同じ戌年(いぬどし)の2006 年2 月、神戸空港が開港する。しかし、巷間(ちまた)では関空ほどの熱狂は感じられない。それは、後背地の規模からみても一定の需要が見込めるという期待がある一方で、2007 年には関空の第二滑走路が限定供用される関西において、三つの空港が立ち行くのかという不安が交錯するからであろう。
 また、3 月には新北九州空港が開港する。神戸空港は神戸市が設置管理する第三種空港であるのに対して、新北九州空港は国土交通大臣が設置管理する第二種(A)空港である。図表1 は空港整備法に基づく空港の種別を示しており、日本の公的な空港は第一種から第三種に区分され、設置管理者と補助率が異なる。法律上の区分は別として、二つの空港が大都市圏における複数空港として開港されることは注目に値する。他方、首都圏では成田の第二滑走路の延長と羽田の第四滑走路が2009 年に完成する。
 首都圏と地方では空港を含めたインフラに対する認識に大きなギャップがある。空港整備は収入を一括してプールし、そこから必要な資金を配分する空港整備特別会計(空整特会)という仕組みによって成り立っている。図表2 はその資金の流れを示している。首都圏の人々は特別会計に多額の繰入れをしながら、身近なインフラ整備が進まないのに地方にばかり資金が配分され、損をしたような感覚を持っている。関空の第二滑走路建設に対する不信感は、このような不満を表したものである。関西は首都圏の人々にとっては地方の一つだからである。
 本稿では、2007 年までの関西における空港容量拡大と航空需要の動向から、関西地域の課題を指摘し、その上で今後の空港政策全体に対する私見を述べる。


図表1:空港整備事業費における国の負担率および補助率一覧表

空港の種類
設置管理者

負担補助の別

施設
新設または改良
災害復旧
地方空港整備
特別事業
一般
北海道
離島
奄美
沖縄
第一種空港
国土交通大臣
負担
基本施設
100
-
-
-
-
100
-
附帯施設
100
-
-
-
-
100
-
第二種空港
国土交通大臣
負担
基本施設
2/3
85
80
-
95
80
-
附帯施設
100
100
100
-
100
100
-

(設)国土交通大臣
(管)地方公共団体

負担
補助

基本施設
55
2/3
80
-
90
80
-
-
-
-
-
-
-
40以内
補助
附帯施設
55以内
2/3以内
80
-
90
80以内
0
第三種空港
地方公共団体
負担
補助
基本施設
50
60
80
80
90
80
-
-
-
-
-
-
-
-
補助
附帯施設
50以内
60以内
80
80
90
80以内
0
自衛隊との
供用飛行場
防衛庁長官
負担
基本施設
2/3
85
-
-
-
80
-
附帯施設
100
100
-
-
-
100
-
注1: 第一種空港のうち、成田国際空港は成田国際空港株式会社が、中部国際空港は中部国際空港株式会社が、関西国際空港は関西国際空港株式会社が設置管理者である。
注2: 基本施設とは、滑走路、着陸帯、誘導路、エプロン、照明施設および政令で定める空港用地をいう。
注3: 附帯施設とは、排水施設、護岸、道路、自動車駐車場および橋をいう。
注4: 一般、北海道および災害復旧については、「空港整備法」および「同法施行令」による。
注5: 離島の特例は、「離島振興法」による。
出所: 数字で見る航空2005


図表2:空港整備特別会計の仕組み





 神戸と北九州という二つの新空港の追い風になると思われるのは、好調な日本経済である。航空需要は旅客も貨物も経済成長とともに増加するという性質を持つ。今後数年間で関西や九州の経済成長も見込まれるため、突発的なアクシデントがない限り、両空港を起終点とする需要は増加するだろう。しかし、旅客輸送に関しては両空港には課題がある。それは羽田便以外の需要をいかに伸ばすかということであり、この点から見れば、両空港は他の地方空港と同様の問題を抱える。
 国土交通省大阪航空局は2000 年に関空と大阪国際空港(伊丹)の利用者を対象に、神戸空港の利用意向に関するアンケートを実施した※1
図表3 は、その結果に基づいて旅客の居住地別に利用意向のシェアを示したものである。ここから明らかなように、神戸空港の利用者は神戸市と東播磨の二つの圏域に偏る。しかし、兵庫県において神戸市以外で人口規模が大きいのは阪神地域であり、ここを出発地あるいは到着地とする旅客の獲得が神戸空港の利用者の増減に直結する。
 別の調査によれば、東京へ向かう阪神地域居住者のおよそ71%は新幹線を利用し、航空利用者は26%にとどまる。神戸空港当局は伊丹の旅客だけではなく、新幹線利用者のモード転換を促す努力をしなければならない※2
 神戸空港は第三種空港として開港される。第三種空港は国からの補助が少ないが、設置管理者の市にとって理論上は「経営」の自由度が高いとされる。
 そこで空港当局の採るべき方策は二つある。能登空港のような地元の徹底したサポートと、欧米の主要空港のような経営方法の導入であろう。前者に関しては、例えば神戸商工会議所が中心になって、航空路線を開設する相手都市との交流促進チームをつくり、乗客を増やす努力を始めている。また欧米の空港の中には、駐車場やテナントなどの非航空系収入が十分大きく、航空関係収入を上回っているケースもある。神戸空港当局もこのことには十分留意していると思われ、非航空系収入を増やすことは、かつて株式会社と言われた神戸市の腕の見せ所となる。
 しかし、筆者の計算によれば、日本の空港においては、駐車場利用者数と乗降客数の相関係数は0.6 前後である。係数が1 に近いほど、乗降客数が駐車場利用者数を左右すると考えられる。従って、旧北九州空港のように自家用車のアクセスシェアの高い空港では、相関係数が0.8 を上回る。ただし、離発着便数と駐車場利用者数との間にはほとんど相関はない※3。当然、テナントの利潤も乗降客数に左右されるために、リース料の水準は乗降客数が握ることになる。
 言い換えれば、空港経営がうまくいくためには十分な乗降客数が必要である。そのためには、空港は利用者のニーズに基づいて路線を設定しなければならない。しかし、現在、収益源となる羽田路線には羽田空港の容量に制約があり、空港が航空会社との自由な交渉によって離発着便を決定することは実質的に不可能である。
  加えて、そこに影を落としているのが伊丹と関空を含めた三空港の分担問題である。2005年11 月に開かれた関係首長や関経連会長が参加する第4 回関西三空港懇談会において、神戸空港の運用について次の三点が確認されている。それは、(1)運用時間は7:00〜22:00の15 時間(2)1 日の発着回数は60 回B年間発着回数は2 万回程度を上限にする―ということである。しかも、新聞報道によれば国土交通省は神戸と伊丹のジェット便の合計発着回数を定める意向を持つとされ、二つの空港はゼロサムの状況に置かれている。
 つまり、神戸空港は需要が伸びても、伊丹便が減らない限り、航空会社の乗り入れを断らざるをえない。神戸は開港時には、すでに懇談会の設定した上限に近い離発着数を確保しており、このような制約は経営にとって深刻なディスインセンティブとなる。今後、関西地域の旅客需要が増えれば、航空会社は関空に路線を設定しなければならなくなる。
 神戸空港は関西地域における第三空港であるが、現時点での状況からみれば、伊丹のセカンダリ空港と位置付けてよい※4。セカンダリ機能が伊丹の補完のためにあるとしても、伊丹との競争が必要なことを経験は物語る。欧米では一部のセカンダリ空港に低費用航空会社が参入し、航空会社間ならびに空港間の競争を通じて地域全体の航空需要が増加したのである。しかし、伊丹と神戸の総量が抑制されれば、航空会社は関空か伊丹・神戸かという選択を迫られ、地域全体の増便という社会的厚生の改善効果は消えてしまう。つまり、このような制約は、著しく利用者の視点を欠くものといえよう。


※1 国土交通省大阪航空局「関西圏空港機能実態調査報告書」2001 年3 月
※2 国土交通省「全国幹線旅客純流動調査」2000 年における尼崎生活圏の値
※3 2000 年1 月〜2002 年9 月までの月次データから算出(サンプル数は33)。乗降客数データは国土交通省「空港管理状況調査」から抜粋し、駐車場利用者データは財団法人空港環境整備協会から提供を受けた。
※4 セカンダリ空港の役割は、基幹空港の代替や容量増加など一義ではない。吉井秀和「セカンダリー空港の意義と役割」はセカンダリ空港の分類や航空市場における役割などについて論じており、ご参照願いたい(村上・加藤・高橋・榊原編著「航空の経済学」ミネルヴァ書房、近刊、所収)。



 昨年来、国土交通省は関空救済色の強い伊丹空港の運用見直し策を打ち出している。伊丹規制策と関空救済とのつながりを否定する関係者がいるが、それはあまりにも不自然で、関空救済策というほかはない。伊丹の運用見直しの理由は、微増となった騒音である。伊丹にとって騒音は、まさに勧善懲悪時代劇の「葵の御紋」のようである。
 伊丹の規制対象になるのはボーイング747 型機などの大型機であり、大型機はボーイング777 型機などへの変更が余儀なくされる。日経リサーチの調査によれば、伊丹の発着規制によって乗りたい国内線が関空に移れば、伊丹と羽田を利用するビジネス客のそれぞれ6割以上は新幹線を利用すると答えている※5。これは一例であるが、伊丹の規制策は関空の利用が増えたとしても、旅客数を減少させるため、結果的に関西地域の航空需要を減退させることになろう。
 他方、地元自治体や関西経済界は関空救済のために積極的に動いている。関西主要81 社は「関空利用促進宣言」を出し、海外出張だけではなく、国内出張もできる限り関空を使うという。社員がわざわざ余計に移動時間をかけて関空を利用することになれば、民間企業の労働生産性は低下するのではないだろうか。このように、関空二期の限定供用に向けて設定されたハードルを越えるために、経済界はなりふり構わず関空の利用増を図っているように見受けられる。
 単純な比較はできないが、国鉄からJR へと民営化が実現した時に、不採算路線は廃線されることになった。その時、地元住民はそのハードルを越えるために必死に乗客となった。しかし、そのような努力は長く続かずに廃線となった路線も多かったことが想起される。
 筆者は関空の廃港を唱えているのではない。関空は関西あるいは日本における基幹空港であり、ましてや滑走路が2 本となれば、有効利用されなければならない。ただし、そのときに伊丹や神戸と共存共栄を図ることが重要であると主張しているのである。
 1970 年代に大阪国際空港周辺都市対策協議会(旧11 市協)を中心とした騒音反対運動を体験された世代からすれば、交渉の激しさを忘れることはできないだろうし、伊丹側の抵抗に、今さら何をという思いもあるだろう。しかし、90 年に伊丹の存続が決定され、98年にジェット枠が拡大された経緯はどのように考えればよいのか。当時は政策的に伊丹の存続や便数増を必要と考えたのである。そして、その後も航空会社が便を維持しているのは、伊丹に十分な需要があるからである。つまり、現状は利用者の選択の結果であり、1995年から2003 年の問に二つの空港の乗降客数はおよそ330 万人も増加した。
 利用者は価格を含めた移動費用に基づいて行動し、航空の利用か他交通手段の利用かを決める。利用者には移動そのものをやめるという選択肢もありうる。そもそも空港の本源的な需要は航空需要である。航空サービスを提供するのは航空会社であり、それを利用者が購入するのである。空港は航空会社と利用者の出会いの場であることを考えると、空港需要は航空の派生需要にすぎない。
 現在の関空利用者1,400 万人,伊丹利用者1,900 万人は航空サービスの利用者であり、航空会社が利用者の多い伊丹のポテンシャルが高いと考えるのは無理もない。今後も伊丹の需要が増えれば、航空会社は使用機材を大きくしたり、運航頻度を上げようとするだろう。今回の伊丹規制策は航空便をそれとは反対の方向に動かそうというのである。関空振興策によってシフトするのは民間航空会社の航空機であり、このような政策によって航空会社の利益が増えるとは思われない。
 社会的な便益を正確に計測することは難しいが、以上のような理由で伊丹便の関空への移行シフトによって利用者、航空会社ともに便益が増加することはない。便益が増加するのは騒音が減ると思われる地元住民であろう。政府は同時に環境対策費を削減する意向であるから、この分は空整特会の余剰となるが、運用見直しによって伊丹の着陸料収入は減少する。
 過去を知ることは大切で、その歴史の積み重ねの上に現在があることは否定できない。しかし、地元市町村の反応は関空への国際線の移転を経て、70 年代とは様変わりしたといってよい。現世代が考えなければならないのは、社会的な便益を可能な限り最大化するような方策である。政策担当者が利用者便益を軽視し、利用者の流動自体を変えようとするのは倣僧(ごうまん)である。
 筆者は三空港の需要については規制によるものではなく、経済原則に沿った三空港間での解決が望ましいと考えている。それは、すでに何人かの識者が述べているような関西の三空港による地域プール制である。近畿北中部の居住者は関空に行くためのアクセス時間が余計にかかるが、関空の運賃が伊丹や神戸と比べて安ければ関空便を選択する人もいる。時間価値の高いビジネス旅客は、運賃が高くても伊丹便を利用するだろう。このようなことが実現されるためには、着陸料等の設定を考え直さなければならず、伊丹の空整特会からの分離へとつながる。従って、これは中長期的な課題として指摘しておきたい。

※5 2004 年12 月13 日付日本経済新聞



 首都圏では成田の第二滑走路の延長、羽田の第四滑走路の完成が2009 年に予定されている。首都圏における空港容量の増大は関西にとって、どのような意味があるのだろうか。
 成田に乗り入れを要望しても容量不足のため、現在は関空に路線を持つ外国の航空会社も多い。しかし、2009 年にはかなりの外国の航空会社が成田に乗り入れる。しかも羽田の再国際空港化が実現され中国便が飛べば、「中国行きのビジネスには成田よりも関空が便利」という関空の便法は通じなくなる。そして、現在日中航空協定に進展が見られないのは、中国側が首都圏への乗り入れを主張しているからである。2009 年にはそれも実現するだろう。その時、国土交通省は再び新たな関空救済策=伊丹の運用規制を繰り出すのであろうか。
 私たちは中部空港の開港や関空・伊丹の配分で一喜一憂しているが、関西地域にとって本当の勝負は、2009 年と考えるべきではないだろうか。2009 年までに日本経済の成長とともに関西地域の航空需要が増加することによって、各便の座席利用率も上昇し、航空会社は関空から撤退しないという楽観的なシナリオも考えられる。
 しかし、最悪事態を考えておく必要がある。中部空港の開港後も境界域にある京滋地域などの貨物のほとんどが現在も関空にとどまっているのは、関空の便数が中部と比べて勝っているからである。国際線が成田や羽田にシフトすれば、その前提は崩れるため、一部の国際貨物を中部に奪われる可能性も否定できない。そのようになれば、関空の相対的地位は低下し、関空会社の経営は一段と苦しくなってしまう。
 以上のような理由から、2009 年を目前にして、関西の三空港は旅客の取り合いをしている場合ではない。新幹線との競争条件を少しでも改善して需要を喚起し、関西地域発着の航空旅客をいかにして増やすのかを考えることが肝要であろう。もちろん、競争相手の多い航空貨物需要の掘り起こしにも努力が必要である。
 同時に、三空港問題は関西だけの問題ではない。なぜなら、空港のファイナンスは空整特会を通じて行われているからであり、空整特会自体の見直しも必要だからである。特会の特徴は空港の受益者が費用を負担することにあり、その概念自体は誤りとはいえない。しかし、プール制を採っているために黒字空港から赤字空港に内部補助が行われ、利用者の少ない地方空港の建設が行われた。こうして、都市住民の不公平感を募らせることになった。つまり、問題は空整特会の配分にある。
 そして、日本の大部分の空港では利益の源泉であるターミナルビルと駐車場が別組織で運営され、それらの収益は直接、空整特会に入らない。このような航空系と非航空系の分割は、公共部門が収益事業を行うべきではないという認識に起因するものであるが、明らかに空港経営という観点からは見直しが必要な時期に来ている。
 同時に、地方公共団体の意識改革も必要である。神戸空港などの第三種空港や第二種(B)空港の収益は地方公共団体に入るが、その建設に空整特会からの補助が行われている。これは空港建設を基本に据え、地方公共団体の資金不足に配慮した制度である。今後は空港の維持管理が中心になる中で、地方公共財としての特徴を持つ空港は地方公共団体が空港自体の収入で整備するという意識を持つべきである。離島空港などのように生活路線としての維持が必要な場合に限って、政府は財政的な補填を行えばよい。
 伊丹の場合、第二種(A)への格下げに地元が反対している。これは伊丹が実質的に国内基幹空港であることと、第一種空港の整備はすべて国費で賄われるという金銭上の問題によるものであろう。あるいは、関係者のプライドの問題かもしれない。しかしこの問題についても、ターミナルビルや駐車場の収益とともに空整特会の空港別収支を開示し、伊丹の収益力を示すことが先決であろう。もし、伊丹の収益性が市場で信認されれば、歳入債の発行などを通じて市場から資金を調達できるため、資金面での余力が増すだろう。情報の開示はすぐにでもできることである。



 神戸空港の開港によって、関西の三空港の運用は既存の枠組みでは解決できない段階に入りつつある。関空救済という短期的な視野に基づく伊丹の運用規制見直しは、関西自体の便益を減少させることになる。少なくとも、利用者便益を無視した政策は行われるべきではない。関西にとっての正念場は2009 年であり、その時に向かって関係者は利用者便益を考えて、関西全体の航空需要を伸ばす努力を続けなければならない。
 空港の議論を建設的に行うためには、ターミナルや駐車場を含めた空港別の収支を明らかにし、透明性を高めることから始めるべきである。ファイナンス・システムに透明性が欠けていることが、空港政策をめぐる議論を混乱させる一因となっているからである。空港の収益性を明確にすれば、市場から信認を得られない空港が明らかになり、その空港の経営改善に対する圧力となろう。他方、信認を受けた空港は市場から有利な条件で資金を調達し、それを再投資に回し、空港の魅力をさらに高めることができる。
 関西の空港問題は日本の空港のあり方と連動しており、世界レベルの空港間競争を前に、空港整備手法のパラダイム転換を正面から議論しなければならないことを示している。


加藤一誠(かとう・かずせい)1964 年京都府生まれ。87 年同志社大学経済学部卒業。92年同志社大学大学院経済学研究科(博士課程後期)満期退学[02 年博士(同志社大学、経済学)]。関西外国語大学専任講師、助教授、日本大学経済学部助教授を経て、05 年現職。
98 年〜99 年米国ケンタッキー大学客員研究員。

原稿転載
日本大学経済学部教授・加藤一誠「神戸空港と空港政策―神戸空港の開港にあたって」
『ていくおふ』No.113(ANA総合研究所、2006 年1 月)

 


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